על טענת החיסיון של רשות מנהלית בהליך גילוי מסמכים - מהן אמות המידה?

תקנה 57 לתקנות סדר הדין האזרחי, תשע"ט-2018 (להלן: "התקנות") קובעת את החובה של צדדים להליך להחליף ביניהם גילוי מסמכים. נוסח התקנה להלן:

"לא יאוחר משלושים ימים לאחר שהוגש כתב הטענות האחרון, או במועד אחר שיורה בית המשפט, יחליפו בעלי הדין תצהירי גילוי מסמכים המאמתים את רשימת כל המסמכים הנוגעים לעניינים השנויים במחלוקת, המצויים או שהיו מצויים ברשותו או בשליטתו של בעל הדין ושאיתר בעל הדין לאחר חקירה ודרישה; אם המסמך אינו מצוי עוד ברשותו או בשליטתו, יפרט את הנסיבות הקשורות לכך."

הרציונל העומד בבסיס החובה לגילוי מסמכים - ניהול ההליך ב'קלפים פתוחים', באופן שאף צד לא מקבל יתרון על הצד האחר; ניהול ההליך באופן הוגן ויעיל; והאינטרס החשוב ביותר - חקר האמת (רע"א 3184/16 ‏קוסט פורר גבאי את קסירר, רואי חשבון נ' חפציבה ג'רוזלם גולד בע"מ (בפירוק)‏ (05.05.16); רע"א 4627/14 פז חברת נפט בע"מ נ' ישראל דיעי (פורסם בנבו, 10.11.14); בספרו של יצחק עמית, חסיונות ואינטרסים מוגנים- הליכי גילוי ועיון במשפט האזרחי והפלילי, עמ' 29 (2021) (להלן: "עמית")).

אל מול אותן תכליות, עומדים ערכים, ואינטרסים חברתיים וציבוריים נוגדים, המצמצמים את הזכות לגילוי מסמכים. אחת מהטענות הנפוצות המצמצמות את זכות הגילוי מסמכים - בעיקר אצל רשויות מנהליות, הוא הגנה על "תרשומות פנימיות" של אנשי הרשות מטעמי חיסיון על מנת שאלה יוכלו לקיים שיח חופשי ואמיתי ללא מורא כי הלה ייחשף (עמית, 781). יפים לעניין זה דברי כבוד השופטת ארבל בבש"פ 6507/09 קצב נ' מדינת ישראל, פסקה 14 לפסק דינה (13.09.09):

"...במתן האפשרות לעובדי ציבור להביע דעתם בחופשיות וללא מורא במהלך עבודתם, מבלי שיחששו שהדברים ימצאו דרכם לגורמים חיצוניים למערכת. התבטאותם החופשית של עובדי הציבור יש בה, כך על-פי תפישה זו, כדי לאפשר להם להביא לידי ביטוי את ניסיונם ועמדתם המקצועית ובכך להבטיח קבלתה של החלטה מקצועית, נכונה ומבוססת" (ראו גם: בג"ץ 366-12 התובעת הצבאית הראשית נ' בית הדין הצבא לערעורים, פסקה יז' (28.1.13)). (ההדגשה במקור, א.ד.)

יחד עם זאת, לא ניתן לשלוף טיעון זה - של 'תרשומת פנימית', כדי למנוע גילויו של מסמך באופן אוטומטי בהליך גילוי מסמכים (בהמשך, שם):

"הכתרת מסמך כ"תרשומת פנימית" על-ידי הרשות אינה "מילת קסם" ואין היא חוסמת מניה וביה את הגילוי והעיון בו". (רע"א 7461/16 ‏מדינת ישראל - אגף המכס ומע"מ נ' פן דור תעשיות בע"מ, פסקה טו' (29.11.16)).

טענת החיסיון בגילוי מסמכים אינה קבועה בחוק אלא יציר הפסיקה, על כן היא אינה מוחלטת וניתנת לביקורת שיפוטית. בהתאם לאמור, תקנה 59(ב) לתקנות קובע את סמכותו של בית המשפט לביקורת שיפוטית על הטענה, כדלקמן:

"נטענה טענת חיסיון לגבי שאלה או מסמך, רשאי בית המשפט לעיין במסמך כדי להחליט אם יש ממש בטענה זו."

המחוקק למעשה נותן בידי בית המשפט את שיקול הדעת היחסי בהליך גילוי מסמכים, שכן לא ניתן לקבוע כלל גורף לכל מסמך ומסמך. יפים לעניין זה דברי כבוד השופטת וילנר ברע"א 6656/18 פלוני נ' מדינת ישראל (פורסם בנבו, 25.11.2018), פסקה 8 לפסק דינה, כדלקמן:

"יחד עם זאת, ובכך העיקר, החיסיון על תרשומות פנימיות הוא יציר הפסיקה, וככזה הוא יחסי. היינו, היקפו של החיסיון נקבע בכל מקרה לגופו ובשים לב למהות המסמך ולא לכותרתו בלבד (ראו למשל: רע"א 291/99 ד.נ.ד. אספקת אבן ירושלים נ' מנהל מס ערך מוסף, פ"ד נח(4) 221, 236 (2004); עניין אגף המכס, פסקה טו; עניין רופל, פסקה 13). בית משפט זה קבע כי לשם הכרעה בשאלת החיסיון, על בית המשפט לערוך איזון ראוי בין מכלול השיקולים הרלוונטיים הנוגעים לתקינות פעילותה של הרשות מחד גיסא, לבין תכליותיהם של הליכי העיון והגילוי במשפט האזרחי, ובראשם אינטרס הצדדים והחברה בעשיית משפט צדק, מאידך גיסא (רע"א 5806/06 עיזבון המנוח נמירובסקי מיכאל ז"ל נ' שימקו, [פורסם בנבו] פסקה 7 (13.6.2007); עניין רופל, פסקה 13." (ההדגשות אינן במקור, א.ד.)

כאן המקום להזכיר את העובדה כי מדובר ברשות מנהלית, על כן - ה'צד' הוא מדינת ישראל ובא כוחה הוא עובד ציבור (מרים נאור, הפרקליט בשירות המדינה, משפטים כד 417, 418 (התשנ"ה)). לכן, הרשות המנהלית נעדרת אינטרס אישי, היא אינה 'צד שכנגד' ומטרתה אינה "לנצח" את ההליך המשפטי, אלא לסייע לבית המשפט בחקר האמת.  יפים לעניין זה דברי כבוד השופטת דורנר בע"א 3979/01 בניני ישקו ומקרקעין בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נז(5) 423, 431 (2003):

"המינהל, שהוא גוף ציבורי, אף חייב בחובת תום^-לב מוגברת. בעניין זה נפסק: "חובתה של הרשות המינהלית לנהוג בתום^-לב בהתקשרויותיה החוזיות נגזרת הן מן המשפט האזרחי, המטיל חובת תום^-לב על כל מתקשר, והן מן המשפט הציבורי, המחייב רשות ציבורית לנהוג בהגינות וביושר כלפי אזרחיה בכל מגעיה עמם. ואולם חובת ההגינות המינהלית – שיסודה במעמדה של הרשות כנאמנה כלפי הציבור – מחמירה יותר מחובת תום הלב הנדרשת מן הפרט. המידה המחמירה חלה בין אם פועלת הרשות בתחום המשפט האזרחי ובין אם פועלת היא בתחום המשפט הציבורי..." (ההדגשות אינן במקור, א.ד.)

בגילוי מסמכים - וכשמדובר ברשות מנהלית, אז עליה לגלות את מסמכיה גם מכיוון אחר - מכוח זכות הציבור לדעת וחוק חופש המידע. יפים לעניין זה דברי כבוד השופט ריבלין בע"א 3051/08 סאסי קבלני בנין, עפר וכבישים (1986) בע"מ נ' מדינת ישראל, משרד הבינוי והשיכון, (פורסם בנבו,19.01.2010), פסקה 12 לפסק דינו:

"...כמו כן עליה להביא לפני המציעים מידע רלבנטי שנמצא ברשותה. זאת, הן מתוך הגנה על אינטרס ההסתמכות של המציעים, הן משום העיקרון בדבר חופש המידע וזכות הציבור לדעת, הן כביטוי לשקיפות המאפשרת מנהל תקין ושמירה על טוהר המידות (ראו: עומר דקל, מכרזים כרך א בעמ' 487-477 (2006) (להלן: דקל); ראו והשוו:בג"צ 164/97 קונטרם נ' אגף המכס, פ"ד נב(1) 289, 324-323 (1998) (להלן: עניין קונטרם .(בית-משפט זה אף הדגיש בעבר כי חובתה של הרשות המנהלית בעניין זה היא אף "קודמת, רחבה יותר ומחמירה יותר מחובת תום^-הלב הנובעת מדין החוזים, והיא חלה על הרשות בכל מגוון פעולותיה הן בתחום המשפט הפרטי והן בתחום הציבורי") ע"א 6518/98 הוד אביב נ' מנהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(4) 28, 45 (2001); (ההדגשות אינן במקור, א.ד.).לסיכום, טענת החיסיון בגילוי מסמכים – ובפרט על "תרשומות פנימיות" של רשויות מנהליות – מהווה כלי חשוב לאיזון בין ערכים מתנגשים במשפט האזרחי. מצד אחד, תקנה 57 לתקנות סדר הדין האזרחי מחייבת גילוי מלא ומשותף של מסמכים רלוונטיים, כדי להבטיח ניהול הליך הוגן, יעיל ומוכוון חקר האמת, כפי שנקבע בפסיקה כמו רע"א 3184/16 קוסט פורר גבאי את קסירר נ' חפציבה ג'רוזלם גולד בע"מ. מצד שני, טענת החיסיון, שהיא יציר הפסיקה ולא חקיקה מוחלטת, נועדה להגן על אינטרסים ציבוריים כגון שיח חופשי בתוך רשויות, כפי שהודגש בפסקי דין כמו בש"פ 6507-09 קצב נ' מדינת ישראל ובג"ץ 366-12 התובעת הצבאית הראשית נ' בית הדין הצבאי לערעורים."

עקרונות אלה מתחברים לזכות הציבור לדעת ולחוק חופש המידע, המחייבים רשויות לגלות מידע רלוונטי בצורה שקופה. טענת חיסיון הנטענת בהליך גילוי מסמכים באופן כללי וגורף עלולה לפגוע בערכים אלה, ולכן בידי בית המשפט הסמכות לבחון את הטענה בקפידה, כדי למנוע שימוש לרעה ולהבטיח שהליך גילוי מסמכים משרת את האינטרס הציבורי.

בסופו של דבר, האיזון בין חיסיון לגילוי מסמכים הוא לב ליבה של מערכת משפטית צודקת, שמאפשרת לצדדים להתמודד בשוויון תוך שמירה על אינטרסים חברתיים.

***האמור במאמר זה אינו מהווה תחליף לייעוץ משפטי ויש תמיד להתייעץ עם עורך דין.